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讓社會資本參與競爭 避免公共服務“政績病”

2019/7/2 10:45:21 4071
來源:中國青年報



7月1日,國家發改委發布了《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》。通知指出:要加強對PPP項目實施方案的審核,通過實施方案審核的PPP項目,方可開展社會資本遴選;公開招標應作為遴選社會資本的主要方式;不得排斥、限制民間資本參與PPP項目。

近兩年,“PPP模式”在投資領域以及公共媒體中出現的非常頻繁,然而,真正明白這一模式到底是怎么回事的人卻并不多。PPP其實是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫,指在公共服務領域,政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本,雙方按照平等協商原則訂立合同,由社會資本提供公共服務,政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。

簡單地說,這種模式的兩大核心,就是競爭性方式與社會資本參與。在某種意義上,PPP模式就是公私合作。因此,如果有地方政府想方設法排斥、限制社會資本參與PPP項目,那便是將“公私合作”變成了“公公合作”,可以說從根本上顛覆了PPP模式的定義。這種做法,無疑是對PPP模式的異化與扭曲,令人啼笑皆非。

國家發改委之所以在文件中專門指出這一問題,當然事出有因。近兩年來,在國家對PPP項目加強規范、注重防范金融風險的大背景下,在具體的PPP項目實踐過程中,銀行、政府部門等對于各種社會資本一直保持著非常謹慎的態度。一些地方因為“過度謹慎”,確實出現了各種排斥、限制社會資本參與PPP項目的情況,譬如社會資本參與的項目落地難、銀行貸款難等等。與此相對應的是,國企尤其是央企參與的PPP項目很容易落地或獲得銀行融資,筆者也曾親眼目睹這類事件發生。最終,所謂的PPP項目常常被異化為政府-國有企業合作模式。這種政府-國有企業合作的模式的問題你,不僅是將Private(私有)這個單詞從PPP中刪掉了這么簡單,而是直接動搖了PPP模式的理論基礎以及現實需要。

PPP模式的理論基礎來自公共選擇理論,將“理性人假設”從私人領域引入公共領域。該理論認為:政府官員的“經濟人”特征,使得政府的決策更有利于政府官員和政府機構的利益,從而可能造成“政府失靈”的風險。在一些情況下,政府投資的部分“政績工程”不僅經濟效益很低,社會效益也不高,有些甚至沒有效益。公共選擇理論認為,公共產品在純政府提供與純市場提供之間,其實有多種可供選擇的混合提供方式,而這些方式將會更好地平衡政府利益與公共利益之間的關系。真正通過競爭方式選擇社會資本的PPP項目,將有助于避免公共項目的“政績工程”等弊病,有助于提升項目效率,這也是PPP模式的真正意義所在。

在一些地方政府看來,PPP模式的存在意義僅僅局限于解決融資問題,在財政約束下避免額外負債。但是,PPP的核心意義并不止于減輕政府財政負擔,而是通過引入社會資本,以及社會資本與生俱來的競爭意識、市場價值投資理念、市場風險意識等,來提升公共產品的營運能力,提高公共產品的供給效率。我們不難看出,社會資本是PPP模式實踐中的生命力所在。這與當前國企改革引入社會資本參與混改是一個道理,旨在提升效率。

也就是說,無論是從PPP的基本概念、理論基礎還是社會實踐來看,各地都不應排斥、限制社會資本進入PPP項目,這是由PPP項目的內在需要所決定的。近年來,各級政府都在致力于營造一種“國企、外企和私企一視同仁”的“競爭中性”環境,目的在于確保國有企業與私人企業、外資企業平等競爭。排斥、限制社會資本進入PPP項目,顯然與我國當前的政策環境不符,在這個意義上來說,國家發改委的文件要求無疑是一個及時的糾偏,這不僅有助于PPP本身的健康持續發展,更有助于我國宏觀經濟及營商環境的改善。

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